На необхідності вжиття невідкладних заходів із метою якнайшвидшого завершення реформи децентралізації було наголошено Президентом України ще 2 вересня 2019 року на публічній нараді з керівництвом новообраної Верховної Ради України.
Як відомо, внесення змін до Конституції України, про що, до речі, також згадував Президент, є ключовою складовою та важливим етапом впровадження цієї реформи, що, врешті-решт, має завершити конституційно-правове оформлення та сформулювати належне юридичне підґрунтя для затвердження навесні 2020 року нового адміністративно-територіального устрою держави.
Розмови у міжпарламентських та міжурядових колах щодо ідеології таких конституційних змін та філософії законопроєкту про внесення змін до Основного Закону України у частині децентралізації за останній тиждень значним чином актуалізувались.
Так, 22 жовтня 2019 року на публічній презентації змін до Конституції України та пріоритетів Уряду щодо реформування місцевого самоврядування, яка була організована Міністерством розвитку громад та територій України у співпраці з Комітетом Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, народними депутатами України було представлено власне бачення змін до Основного Закону України, покликаних зафіксувати ключову реформу розподілу публічної влади (державної та місцевої) на конституційному рівні.
Концепцію, яку було представлено, можна коротко звести до такого.
1.Закріплення трирівневої системи адміністративно-територіального устрою держави:
- на базовому рівні – територіальні громади;
- на субрегіональному рівні – округи (повіти);
- на регіональному рівні – регіони, які складатимуться з сучасних областей + Автономна Республіка Крим.
Треба зазначити, що створення такої системи відповідає запропонованому у програмі діяльності Кабінету Міністрів України (постанова від 29.09.2019 № 849) завданню Міністерства розвитку громад та територій України №1.2, виконанням якого планується досягти такого критерію, як «100% жителів України проживають у спроможних громадах». Водночас між експертами існує довготривала дискусія щодо терміну, який варто застосувати для субрегіонального рівня, зокрема профільне Міністерство у своїй стратегії пропонує термін “повіт”, проте Комітет Верховної Ради та відповідний профільний Підкомітет з адміністративно-територіального устрою держави воліє застосовувати термін “округ”.
2. Створення дворівневої системи органів місцевого самоврядування:
- нижчий рівень (представники територіальних громад) – рада громади та її виконавчий орган;
- вищий рівень (представники спільних інтересів громад, які розташовані на відповідній території) – регіональна рада та її виконавчий орган;
3. Виключення середнього рівня органів місцевого самоврядування, який є наразі, тобто пропонується взагалі прибрати районні ради, адже ефективність їхньої діяльності, доцільність існування і обґрунтованість “спільних” інтересів громад, які вони мають представляти, на думку профільних народних депутатів, є достатньо відносною.
4. Запровадження інституту префектів, які є представниками державної влади на місцях, замість поточних державних адміністрацій. Принципами його діяльності є змінність раз на три роки та підпорядкованість Кабінету Міністрів України за винятком окремих випадків безпосередньої підпорядкованості Президенту України.
Крім того, ключовими функціями префекта має бути:
- імплементація (реалізація) державних політик та координування територіальних органів виконавчої влади на місцях;
- здійснення державного нагляду за дотриманням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України;
- вжиття з метою захисту публічних інтересів, зокрема держави, заходів реагування у вигляді винесення приписів, зупинення рішень органу місцевого самоврядування шляхом протесту та/або звернення до адміністративного суду про скасування таких рішень.
Водночас для розуміння особливостей впровадження реформи у часі необхідно враховувати той факт, що внесення змін до Конституції України відбувається за ускладненою (особливою) процедурою, головними елементами якої є:
- подвійне голосування за законопроєкт у дві різні, проте «чергові» сесії Верховної Ради України;
- схвальний (позитивний) висновок Конституційного Суду України щодо відповідності законопроєкту вимогам статей 157 і 158 Конституції України;
- конституційна більшість, тобто 300+ голосів народних депутатів України.
Таким чином, за найбільш оптимістичними прогнозами, зазначені зміни до Основного Закону можуть бути проголосовані у таких часових проміжках:
- розробка законопроєкту, фіналізація його тексту*, доопрацювання з усіма бенефіціарами, стейкхолдерами та внесення на розгляд Верховної Ради (жовтень 2019 – листопад 2019);
- «попереднє схвалення» законопроєкту простою більшістю народних депутатів (226+ голосів) у межах 2-ї сесії Верховної Ради та направлення його до Конституційного Суду для надання висновку (грудень 2019 – січень 2020);
- висновок Конституційного Суду про те, що законопроєкт відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України (лютий 2020);
- відкриття 3-ї сесії Верховної Ради, голосування не менш як двома третинами народних депутатів від конституційного складу (300+ голосів) та підписання ухваленого закону Президентом України (березень 2020).
Наступним кроком та фактично завершенням реформи децентралізації в Україні є ухвалення Верховною Радою закону, яким має бути затверджений новий адміністративно-територіальний устрій держави (березень 2020), та проведення Центральною виборчою комісією на цій підставі «перших» місцевих виборів на всій території України (травень 2020).
*Важливо наголосити, що цей законопроєкт змістовно значним чином не відрізняється від пропозицій, що вже озвучувались урядом та були внесені на розгляд Верховної Ради України ще у 2016 році, і є погодженим з усім стейкхолдерами та бенефіціарами цього процесу, тобто потребує тільки ухвалення в Парламенті.
Проте політичний чинник, який було додано у зазначений проєкт закону в останню ніч перед його внесенням на розгляд Верховної Ради України у частині особливого статусу Донецької та Луганської областей, зіграв тоді трагічну, але доволі очікувану роль і викликав відповідну реакцію суспільства. Тому народним депутатам України важливо зараз врахувати історичний досвід та схвалити виключно у контексті реформи децентралізації конституційні зміни, які є юридично прийнятними, достатньо позитивними і будуть фактично останнім акордом нормативно-правового забезпечення реформи децентралізації на конституційному рівні.
Автор: Сергій Буровий – юрист, експерт з децентралізації.